politike
Zdravko Petak / Izvor: Prvi plan

Početkom prosinca Hrvatska udruga poslodavaca reagirala je na odluku Vlade da u paketima aktualnih mirovinskih zakona, koji se odnose na obvezne mirovinske fondove, u posljednji čas izmijeni niz ključnih odredbi. To se prije svega odnosi na zakonsku odredbu kojom se predviđa da se članovi uprava mirovinskih društava i njihovi zaposlenici moraju povući iz nadzornih odbora tvrtki u kojima su mirovinski fondovi dioničari.

Predstavnici HUP-a istakli su da takva odluka otvara niz pitanja, a ključnim problemom postaje pitanje nejednakosti u odnosu na druge dioničare. Osim toga, spomenute izmjene su prema mišljenju predstavnika poslodavaca posve nejasne, netržišnog karaktera i bez do kraja jasne svrhe ili ciljeva koji se njima želi ostvariti.

Sličnu reakciju, ali ovog puta Društva za upravljanje obveznim mirovinskim fondovima (UMFO), izazvala je druga izmjena u spomenutim zakonima kojom se predstavnici osiguranika, na prijedlog Vlade, uključuju u nadzorne odbore mirovinskih društava.

Ističući da nemaju ništa protiv takvog prijedloga predstavnici Društva istakli su, jednako kao i predstavnici poslodavaca u vezi prve zakonske izmjene, da im nije do kraja jasna svrha zakonskih izmjena, jer “ne vide opravdane razloge za takvu zakonsku promjenu”.

Civilni sektor na margini odlučivanja

Tzv. “horizontalni akteri javnih politika”, poput poslovnih udruženja, komora, profesionalnih udruga, nevladinih organizacija i sindikata gotovo se u pravilu izostavljaju iz procesa finalizacije zakonskih prijedloga

Navedena dva primjera zorno ukazuju na tipične probleme koje redovito susrećemo u stvaranju politika Hrvatskoj, u različitim sektorima, od zaštite okoliša, ljudskih prava, poreznog sustava do zdravstvenog i mirovinskog osiguranja. Riječ je, tehnički rečeno, o tome da se tzv. “horizontalni akteri javnih politika”, poput poslovnih udruženja, komora, profesionalnih udruga, nevladinih organizacija i sindikata gotovo u pravilu izostavljaju iz procesa finalizacije zakonskih prijedloga.

Riječ je uglavnom o ekonomskim akterima vezanim za tržište i akterima koji spadaju u civilno društvo. Logika njihovog sudjelovanja u procesu stvaranja politika ne proizlazi, naime, iz njihove mogućnosti da donose autoritativne odluke. To ostaje u rukama vlasti, neovisno je li riječ o nacionalnim vladama, gradonačelnicima, Europskoj komisiji ili sudovima.

Logika njihovog sudjelovanja u stvaranju politike ogleda se u potrebi da pregovaraju i surađuju u stvaranju politike, da ugrade što je moguće rješenja koja će štititi njihov udio, odnosno, ulog u politici na koju se odnosi predložena regulativa. Tu vrstu aktivnosti u međunarodnoj komunikaciji odlično pokriva engleska riječ stakeholder – onaj koji je položio ili čuva ulog položen u nešto. Riječ je zainteresiranom akteru ili dioniku u stvaranju politike koji doprinosi tome da politike ne stvaraju samo oni koji su u tijelima vlasti.

Četiri ključna koraka u demokratskim društvima

U znanstvenoj literaturi o javnim politikama i javnome upravljanju (governance) u demokratskim društvima smatra se da djelotvornost i održivost sektorskih politika raste s razinom sudjelovanja horizontalnih aktera, odnosno, dionika javnih politika. U fazi formulacije politike postoje, pojednostavljeno govoreći, četiri koraka koje valja napraviti da bi se kao rezultat dobilo politiku koja je prihvatljiva za većinu aktera koji bi trebali sudjelovati u njezinu stvaranju.

U fazi formulacije politike postoje četiri koraka koje valja napraviti da bi se dobila politika koja je prihvatljiva za većinu aktera. Prvi korak odnosi se na identifikaciju opcija, drugi na valjanu procjenu učinka mogućih opcija, treći na razradu politike i prijedlog regulative te četvrti na procjenu učinka predloženih propisa. U Hrvatskoj se u prva tri koraka ne omogućuje odgovarajuće sudjelovanje zainteresiranih aktera, a četvrti korak se nerijetko preskače

Prvi korak odnosi se na identifikaciju opcija koje stoje pred daljnjim razvojem neke politike, drugi na valjanu procjenu učinka mogućih opcija u razvoju te politike, treći na razradu politike i prijedlog regulative za konkretno sektorsko područje i na kraju, četvrti, na procjenu učinka predloženih propisa.

Hrvatska praksa

Temeljna poteškoća u stvaranju politika u hrvatskom kontekstu ogleda se u činjenici da se u prva tri koraka ne omogućuje odgovarajuće sudjelovanje zainteresiranih aktera u formulaciji politike, a da se četvrti korak nerijetko preskače.

Pri tome je posebno problematičan treći korak, odnosno, njegova završna faza – konačni prijedlog zakona koji se upućuje na odlučivanje Vladi i Hrvatskom saboru.

Ako se i na početku procesa formulacije i pozove sve relevantne dionike i stručnjake koji se bave sektorskim područjem, pa skupina koja nastoji identificirati moguće opcije u razvoju politike u pravilu ima oblik širokog raspravnog tijela on nerijetko više desetaka članova, u finalnoj fazi trećeg koraka svi oni se u pravilu isključuju iz igre.

Srozavanje djelotvornosti javnog upravljanja

Posljedica toga je srozavanje djelotvornosti javnog upravljanja u Hrvatskoj, na što ukazuju brojni izvještaji stranih i domaćih institucija, a izvrstan primjer su dva slučaja na koja smo ukazali na početku teksta.

Naravno, postavlja se pitanje o tome što je zapravo djelotvornost javnog upravljanja? Koji su to presudni čimbenici koji na njega utječu? Iza spomenutog izraza krije se, naime, sklop procesa koji se ponekad označava i institucionalnim kapacitetom stvaranja i provedbe javnih politika ili nizom sličnih izraza, a kritičari vladine ekonomske politike ga u pravilu označavaju posredno – područjem u kojem valja provesti strukturne reforme. Koje hrvatske vlade u pravilu ne provode!

O tome svjedoči i činjenica da prema izvješćima u okviru procedure Europskog semestra hrvatske vlade tijekom godine dana u potpunosti provedu približno pet posto predloženih mjera od strane Komisije. Ostale provedu djelomično ili ih uopće ne provedu.

O čemu ovisi kvaliteta vladavine

Sudjelovanje aktera poput HUP-a ili UMFO-a, jednako kao i ostalih poslovnih udruženja, različitih nevladinih organizacija i sindikata, neizostavni je kriterij dobrog upravljanja. Tako se način osnažuje javno-upravljački kapacitet države, njezina sposobnost da formulira i provede temeljne politike za zajednicu

Koncept javnog upravljanja govori nam upravo o strukturnim elementima koji utječu na kvalitetu vladavine u nekoj zemlji, a u pravilu se sastoji od provedbenog kapaciteta javnog upravljanja (executive capacity) i od provedbene odgovornosti sustava javnog upravljanja (executive accountability). Dok se prvim indikatorom opisuje kapacitet tijela javne vlasti da zajedno s drugim akterima formuliraju i provedu djelotvorne politike za zajednicu (public policy), drugim se označavaju kompetencije građana, zakonodavnih tijela i intermedijarnih organizacija (poput udruga poslodavaca, sindikata, medija i sl.) da im tijela izvršne vlasti polože račune za provedene ili neprovedene politike.

Sudjelovanje aktera poput HUP-a ili UMFO-a, jednako kao i ostalih poslovnih udruženja, različitih nevladinih organizacija i sindikata, neizostavni je kriterij dobrog upravljanja. Jer na taj se način osnažuje javno-upravljački kapacitet države, njezina sposobnost da formulira i provede temeljne politike za zajednicu.

To se posebno odnosi na kvalitetu formulacije, koju se unutar procesa javnog upravljanja može smatrati i nekom vrstom davanja jasnog smjera upravljanju (steering capacity). Obično se smatra da na djelotvornost tog aspekta javnog upravljanja presudno utječu razina i kvaliteta alata strateškog planiranja, uspješnost upravne i političke koordinacije, raširenost odlučivanja zasnovanog na dokazima dobivenih temeljem procjene učinka propisa i razina sudjelovanja zainteresirane javnosti u oblikovanju javnih politika.

Izostaje polaganje računa građanima

Konačni prijedlozi zakonske regulative nerijetko se naprave u zadnji čas, daleko od očiju javnosti i bez sudjelovanja ključnih horizontalnih aktera. Na taj način se propušta prilika za stvaranje održivih mreža ili jednostavnije rečeno – širih osnova legitimiranja i provedbu politike

Drugim riječima, uključivanje ključnih dionika koji imaju snažan ulog u razvoju promatrane politike jedan je od čimbenika koji presudno utječu na djelotvornosti i održivost formulacije te politike. Isključivanjem ključnih horizontalnih dionika, kao što se to desilo u navedenim primjerima u Hrvatskoj, smanjuju se šanse za održivost te politike, a istodobno nagovješćuju i problemi u njezinoj provedbi.

Jednostrani potezi koji se naprave u fazi formulacije teško se mogu ispraviti u fazi implementacije.

No, izostavljanje dvaju spomenutih aktera iz stvaranja finalne verzije zakona ne utječe samo na kapacitet države da formulira i provede vlastite politike, odnosno, na njezin provedbeni kapacitet upravljanja politikama. Ono snažno pogađa i razinu provedbene odgovornosti javnog upravljanja, odnosno, na kvalitetu polaganja računa građanima za politike koje je država odlučila razvijati.

Konačni prijedlozi zakona daleko od očiju javnosti

Naime, osim razine znanja građana o politikama koje vlada provodi za zajednicu i kvaliteti legislativnog nadzora nad politikama važan indikator te dimenzije javnog upravljanja je i sposobnost intermedijarnih organizacija, poput medija i različitih vrsta interesnih udruženja, da formuliraju kvalitetne prijedloge politika. I da se prijedlozi na taj način formuliranih politika uključe u odlučivanje vlada i parlamenata o finalnom obliku zakonske regulative koja se predlaže u nekom sektorskom području.

U Hrvatskoj to u pravilu, nažalost, nije slučaj. Konačni prijedlozi zakonske regulative nerijetko se naprave u zadnji čas, daleko od očiju javnosti i bez sudjelovanja ključnih horizontalnih aktera. Na taj način se propušta prilika za stvaranje održivih mreža, ili jednostavnije rečeno – širih osnova legitimiranja i provedbu politike.

Rezultat toga su različite vrste problema u provedbi politike i loše ostvarivanje ciljeva planiranih pojedinom politikom.

U situaciji kad u zemlji postoji i slaba opozicija, s nejasnim i neusklađenim prioritetima razvoja temeljnih politika, takav pristup stvaranju politika zasigurno ne može bitnije podići djelotvornost javnog upravljanja i zaustaviti relativno zaostajanje Hrvatske za zemljama Srednje Europe.

Prof. dr. sc. Zdravko Petak redoviti je profesor na Fakultetu političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu. Stručno se usavršavao na nekoliko europskih instituta i američkih sveučilišta. Post-doktorsku specijalizaciju iz javnih politika završio je na Indiana University u Bloomingtonu.

Pročitajte i ovo:
Nepodnošljiva lakoća zaigranosti ministra Pavića